如果說國辦發(fā)[2003]74號文是從基本組織框架入手推動政府采購改革，那么國辦發(fā)[2009]35號文則是從機制入手著眼解決政府采購發(fā)展的深層次問題
開欄的話：2009年，讓世界顫抖的經(jīng)濟寒潮，也讓人對政府采購寄予無限期望。不尋常的一年注定成為考驗與磨礪政府采購的關(guān)鍵一年，也注定會在政府采購改革和發(fā)展之路上留下深深的足跡。年末收尾之際，本報特開辟“2009政府采購十大關(guān)鍵詞”專欄，回首2009年政府采購留下的深刻印記。
中國日報網(wǎng)消息：年初，一份發(fā)自于國務(wù)院辦公廳的指導(dǎo)性文件左右了2009年及今后的政府采購工作走向。2009年4月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》（簡稱“國辦發(fā)35號文”）的發(fā)布，意味著進入改革發(fā)展關(guān)鍵期的政府采購已經(jīng)勾勒出了一份全新的路線圖。同2003年國辦發(fā)[2003]74號文一樣，國辦發(fā)35號文的面世也引發(fā)了政府采購領(lǐng)域?qū)W習(xí)和貫徹的熱潮，但是變化了的時代發(fā)展任務(wù)決定了這份路線圖的影響力將遠遠超越前者。
發(fā)展關(guān)鍵期的路線圖
上一次國務(wù)院辦公廳就政府采購改革發(fā)布全面性的指導(dǎo)性意見，還是在6年之前。
2003年8月，一份《財政部關(guān)于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)[2003]74號）以國務(wù)院辦公廳的名義轉(zhuǎn)發(fā)，從而吹響了《政府采購法》實施后全面推進政府采購制度改革的號角。此后，以實施《政府采購法》、落實管采分離等為主要內(nèi)容的改革在全國各地相繼鋪開。
按照該文件要求，隸屬于行政部門的集中采購機構(gòu)應(yīng)于2003年年底以前與所屬部門分離。當時，有專家評論說，這是典型的“手術(shù)刀”式的改革舉措，“手術(shù)刀”所到之處，盡是“骨肉”分離。以至于在當年剩下的不足4個月的時間內(nèi)，政府采購監(jiān)管部門與執(zhí)行機構(gòu)“分家”成了各地的一種流行現(xiàn)象。
關(guān)鍵時期自然需要關(guān)鍵手段。眾所周知，2003年是我國《政府采購法》的實施元年，也是我國政府采購全面推進改革的關(guān)鍵一年。誕生在這種改革關(guān)鍵期的國辦發(fā)[2003]74號文，自然地契合了改革的形勢和要求。而國辦發(fā)[2009]35號文的發(fā)布，同樣遵循了這種“規(guī)律”。
2009年，作為政府克服經(jīng)濟衰退的主要手段之一，政府采購在穩(wěn)定經(jīng)濟上發(fā)揮了不可替代的作用。“政府采購不僅是政府應(yīng)對經(jīng)濟危機的重要措施，而且在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中還將繼續(xù)發(fā)揮作用?！边@已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)專家的共識。跳出自身領(lǐng)域拘囿，加速實現(xiàn)同整個經(jīng)濟和社會的融合，政府采購在面臨這種訴求的同時，還要解決改革過程中一系列“后遺癥”和“并發(fā)癥”。而國辦發(fā)[2009]35號文正是將目標鎖定在了這些深層次的問題。
“西醫(yī)”變“中醫(yī)”
相比于國辦發(fā)[2003]74號文，國辦發(fā)[2009]35號文顯得有幾分“溫和”，很難讓人再嗅到“手術(shù)刀”的味道。然而，風(fēng)格上的變化不代表2009版路線圖退步了，相反卻反映了政府采購改革任務(wù)和重心的改變。
對于文件所提出的“7個堅持”，中國工程院院士、中國科學(xué)院計算技術(shù)研究所研究員倪光南、國際關(guān)系學(xué)院院長劉慧、中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君、中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤、中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東、南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒、中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海等專家學(xué)者紛紛做出專業(yè)的解讀。
在這些專家看來，如果說國辦發(fā)[2003]74號文是從基本組織框架入手推動政府采購改革，那么國辦發(fā)[2009]35號文則是從機制入手著眼解決政府采購發(fā)展的深層次問題。用一句通俗的話來解釋，以前是“西醫(yī)式療法”，現(xiàn)在則變成了“中醫(yī)式療法”。
以管采分離為例，國辦發(fā)[2003]74號文解決了“器官移植”的問題，但是“器官不兼容”的問題隨后出現(xiàn)，并成為了困擾各地實踐的重要問題。顯然，在這種情況下，政府采購面臨的是如何理順各部門、機構(gòu)間溝通運行經(jīng)絡(luò)的問題。
對此，國辦發(fā)[2009]35號文開出了“療法”：加強政府采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的體制建設(shè)，進一步完善財政部門監(jiān)督管理和集中采購機構(gòu)獨立操作運行的機制。
通過完善機制來理順關(guān)系，這是典型的“中醫(yī)”療法。徐煥東教授在解讀該條時說，強調(diào)管采分離并不等于強調(diào)“兩張皮”，不是形成二者相互割裂、互不相干甚至互不買賬的對立關(guān)系。恰恰相反，雖然管理和操作分開，但實現(xiàn)采購科學(xué)化的目標是統(tǒng)一的，采購從預(yù)算編制、采購實施、合同授予、履約驗收等過程是統(tǒng)一的。分離實質(zhì)是為了更高綜合目標的統(tǒng)一。
管采分離只是一個方面，在政府采購實踐過程中所暴露出的比較突出的“病癥”，國辦發(fā)[2009]35號文也試圖能從機制建立上來解決問題。比如，針對個別單位規(guī)避政府采購的現(xiàn)象，提出堅持應(yīng)采盡采，進一步強化和實現(xiàn)依法采購。針對部分政府采購效率低、價格高的問題，要求建立各種采購方式下的政府采購價格監(jiān)測機制和采購結(jié)果社會公開披露制度，實現(xiàn)對采購活動及采購結(jié)果的有效監(jiān)控。要求集中采購機構(gòu)要科學(xué)制定價格參數(shù)和評價標準，建立政府采購價格與市場價格的聯(lián)動機制。針對監(jiān)督處罰不到位的問題，提出要加快建立對采購單位、評審專家、供應(yīng)商、集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)的考核評價制度和不良行為公告制度，引入公開評議和社會監(jiān)督機制。針對政府采購隊伍建設(shè)問題，提出建立系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度，研究建立政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度。
影響力在于長遠
國辦發(fā)[2009]35號文正式發(fā)布后，各地區(qū)、各部門相繼掀起了一股學(xué)習(xí)熱潮。比較典型的是上海市政府采購中心用2個月的時間組織開展了專門的學(xué)習(xí)調(diào)研。在學(xué)習(xí)消化的基礎(chǔ)上，各地大都以文件精神為主導(dǎo)，量身定做了地方版的“導(dǎo)航圖”，對一些原則性的意見做出了不同程度的細化。
地方的熱捧讓國辦發(fā)[2009]35號文一時成為了政府采購的“時尚”用詞。但是，在集體的熱議聲中，也夾雜著一些刺耳的聲音。有個別人甚至評價說，文件中“研究完善”、“進一步完善”等此類措辭，總讓人覺得有點“缺鈣”。
特別是在政策功能層面，國辦發(fā)[2009]35號文提出的“堅持政策功能，進一步服務(wù)好經(jīng)濟和社會發(fā)展大局”在大多數(shù)人眼里基本上屬于老生常談的東西，以至于很多地方只是“跟在屁股后面喊口號”，而鮮有解決問題的辦法。
“政府采購政策功能的實現(xiàn)源于政策目標的切實可行，然而從我國這幾年的實踐中不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)促進政府采購政策功能實現(xiàn)的法規(guī)、辦法往往只是一個原則性的、框架性的規(guī)定，缺乏可操作的配套細則?！痹诮庾x文件時，馬海濤教授表示了自己對政策功能可執(zhí)行性的擔憂。
顯然，在專家眼里，這份路線圖描繪出的只是原則性的輪廓。一部中央的指導(dǎo)性文件，基本上只是提出一般性的要求，不可能特別細化，細化規(guī)定的工作是各地方需要根據(jù)本地區(qū)的實際情況來進行。
這就意味著，與國辦發(fā)[2003]74號文的立竿見影不同，國辦發(fā)[2009]35號文的影響力取決于地方貫徹落實的效果。
記者注意到，在剛剛獲得通過的《廣東省實施〈政府采購法〉辦法》里，國辦發(fā)[2009]35號文首次明確提出的集中采購業(yè)務(wù)代理活動中要適當引入競爭機制，已經(jīng)被明文載入。
這是國辦發(fā)[2009]35號文對政府采購實踐發(fā)生實質(zhì)作用的一個開始，而這個過程將是持續(xù)漸進的過程。
來源：中國財經(jīng)報 編輯：馬原
