加強和改進地方立法工作的若干思考

中國特色社會主義法律體系形成后不可能是一成不變、一勞永逸的，必將在動態(tài)、開放的格局中不斷完善。作為這一體系重要組成部分的地方立法，也必將隨著社會主義民主法制建設(shè)的不斷進步而相得益彰、良性互動。因此，在新的歷史起點上，我們要高度重視研究并探索地方立法中的理論和實踐問題，汲取世界法律制度文明成果，借鑒兄弟省市立法之長，創(chuàng)立上海制度建設(shè)之新，不斷適應(yīng)國家法律體系形成后對地方立法提出的新要求。

（一）建立法規(guī)清理長效機制，促進法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一。與憲法和法律相比，地方性法規(guī)效力的階段性特征更為突出，所規(guī)范的內(nèi)容更加具體，因此，法規(guī)的穩(wěn)定性相對較弱。抓緊對地方性法規(guī)進行清理并使清理工作常態(tài)化，及時修改、廢止那些與社會發(fā)展不適應(yīng)、與上位法規(guī)定不一致、與同位法規(guī)定不協(xié)調(diào)的法規(guī)，有利于增強地方性法規(guī)的時效性，維護國家法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。結(jié)合上海的實際情況，應(yīng)當(dāng)建立地方性法規(guī)清理的長效制度：確立每5年定期清理機制，每屆人大常委會任期即將結(jié)束時，都要對本屆的立法進行全面評估、清理；一旦有新制定的法律、行政法規(guī)出臺，相關(guān)的地方性法規(guī)都應(yīng)當(dāng)依照上位法的規(guī)定即時清理；將立法后評估、執(zhí)法檢查與法規(guī)清理三者有機結(jié)合起來，將后評估、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋到立法環(huán)節(jié)，適時啟動相關(guān)法規(guī)的立、改、廢程序。

（二）切實發(fā)揮人大代表在立法中的作用，推進民主政治建設(shè)。法律是人民意志的集中體現(xiàn)，是立法機關(guān)為廣大人民提供的 “公共物品”，理應(yīng)成為最具民意代表性的一項公共事務(wù)。因此，立法工作應(yīng)當(dāng)采用回應(yīng)民意型的立法模式。要突出重點，緊緊圍繞本市改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，特別是將促進人的全面發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會以及提高城市管理水平、發(fā)展社會主義先進文化等方面迫切需要的項目，列入立法計劃。據(jù)初步分析，上海現(xiàn)行有效的法規(guī)中，屬于經(jīng)濟和城市建設(shè)等方面的法規(guī)有110件，占總數(shù)的74%；涉及公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)18件，占總數(shù)的12%。可見，在社會矛盾凸顯的今天，社會領(lǐng)域立法是地方立法的 “短板”，影響了法制在社會建設(shè)中的保障作用。我們應(yīng)當(dāng)加大向社會領(lǐng)域立法傾斜的力度，進一步提高社會立法在地方立法中的比重，做到經(jīng)濟立法、社會立法并重，有效彌補立法在社會利益平衡方面的缺陷。與此同時，要積極發(fā)揮人大代表在立法中的作用。從法理上講，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人大代表是代表人民的利益和意志行使權(quán)力。上海目前有864名市人大代表，其作用能不能發(fā)揮好，關(guān)系到廣大市民的愿望、利益、權(quán)利能不能充分表達、切實維護和公平實現(xiàn)。因此，人大及其常委會應(yīng)尊重并積極回應(yīng)人大代表提出的議案，著力用立法手段解決人大代表的關(guān)切，這既是人大及其常委會依法履職的體現(xiàn)，也是順應(yīng)民意、集中民智，推進民主政治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

（三）充分發(fā)揚立法民主，實現(xiàn)人民利益最大化。在推進民主立法方面，我們應(yīng)該進一步擴大市民參與途徑和增強立法的公開性；完善各方利益交匯和博弈的機制；探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑，讓更多普通群眾參與立法；對沒有采納的意見，應(yīng)當(dāng)及時反饋，避免公眾參與流于形式。要將民主立法貫穿于立法的全過程，在立法項目確定、法規(guī)起草、法規(guī)修訂、法規(guī)解釋、法規(guī)廢止等環(huán)節(jié)均設(shè)計社會參與的相關(guān)程序，廣聽民意、廣知民情、廣匯民智，進一步體現(xiàn)參與性與開放性。民主立法的最終目的，還在于規(guī)范和監(jiān)督公共權(quán)力，確保公民權(quán)利的維護和實現(xiàn)。因此，地方立法不僅要滿足行政機關(guān)的管理需求，給予合法的授權(quán)，更要對行政機關(guān)依法行使權(quán)力加以控制和監(jiān)督，從側(cè)重對行政機關(guān)授權(quán)向強調(diào)對行政機關(guān)控權(quán)轉(zhuǎn)變。在今后地方立法中，應(yīng)當(dāng)進一步體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機關(guān)在法定權(quán)限和法定程序的范圍內(nèi)正確行使權(quán)力；同時要加強法律監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人大的法定作用，實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果三者有機統(tǒng)一。

（四）一切從實際出發(fā)，增強法規(guī)的針對性、實用性和可操作性。地方立法要按照 “一切從實際出發(fā)”的思想路線，體現(xiàn)地方特色。 2002年全國人大常委會工作報告中明確指出，“地方特色”就是 “從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進和保障作用。”地方立法要解決綜合性問題的，可以采用章節(jié)形式的體例；要解決專門性問題的，應(yīng)強調(diào)針對性，需要什么就規(guī)定什么。國家立法條件不夠成熟的，或者不可能制定法律、行政法規(guī)的，地方立法可以先行一步，抓緊起草先行性、自主性法規(guī)草案，發(fā)揮法規(guī)對經(jīng)濟社會生活的引導(dǎo)作用，推進和保障本市經(jīng)濟和社會發(fā)展。國家立法僅有原則性規(guī)定的，根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以起草實施性法規(guī)草案，在細(xì)化和補充上下功夫。立法技術(shù)上，我們一定不能照抄照搬上位法，不要為立法而立法，把真能解決問題的條文淹沒在繁文縟節(jié)中。要著眼于解決實際問題，有的放矢，不湊數(shù)，要管用。除了必要的銜接外，地方性法規(guī)一般不要再重復(fù)上位法的規(guī)定，實施性的法規(guī)草案，根據(jù)實際需要和立法目的，應(yīng)當(dāng)采取 “一事一法”的體例，有幾條就規(guī)定幾條，著重解決問題。

（五）進一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，避免部門利益傾向。立法過程中的部門利益傾向是影響立法科學(xué)性的一大弊端。防止部門利益化的關(guān)鍵是加強人大在立法活動中的主動性，避免相關(guān)行政機關(guān)成為立法的主導(dǎo)者。 “政府報什么，人大審什么”是地方立法沿襲多年的 “慣例”模式。囿于視野所限，許多立法動議缺乏全局觀念和地方特色，染上了照抄立法、重復(fù)立法、跟風(fēng)立法等問題，甚至 “激情立法”或 “形象立法”都可能發(fā)生。因此，人大在地方立法中的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在立法的前期調(diào)研，立法項目的選擇，議案的審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)，并使其得到切實的落實。首先，要抓好法規(guī)立項論證。選準(zhǔn)、選好立法項目是做好地方立法工作的首要環(huán)節(jié)，確立由人大主導(dǎo)的法規(guī)立項論證，可以對各方提交的立法項目進行科學(xué)篩選和統(tǒng)籌，剔除不合理、不成熟的立法動議，將有限的立法資源用在 “刀刃”上，為后面的 “審議關(guān)”夯實基礎(chǔ)。其次，在明確地方性法規(guī)起草分工的同時，對有些綜合性的重要法規(guī)，可探索由常委會組織有關(guān)專門委員會直接牽頭起草，還可以組織各專門委員會提前介入法規(guī)起草過程，加強立法調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)。第三，要積極發(fā)揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用。上海市人大常委會創(chuàng)立了立法研究所，采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結(jié)合的方式，通過課題研究的形式發(fā)揮研究所的平臺作用，使立法各個方面提前參與，凸顯了人大在立法中的主導(dǎo)作用，這有利于各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧。

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。回望上海人大30年立法歷程，碩果累累；前瞻未來愿景，征途漫漫。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家已成為人們的普遍共識。為民立良法必須民主立法，科學(xué)立法。我們有理由相信，在新的歷史時期，為加快實現(xiàn) “四個率先”，加快建設(shè) “四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市，推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧，上海市人大常委會必將肩負(fù)歷史使命，續(xù)寫新的篇章，作出更大的貢獻。（作者為上海市人大常委會主任）

來源：解放日報 編輯：馬原 孫遲