從國(guó)家秘密到公布于眾
新中國(guó)成立后，財(cái)政預(yù)算從國(guó)家秘密到公之于眾，大體上走過(guò)了三個(gè)歷程。
第一階段：人大代表審預(yù)算報(bào)告而不知“細(xì)賬”。1951年頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》規(guī)定，“國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，國(guó)家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)”屬于保密內(nèi)容，是國(guó)家機(jī)密。1988年通過(guò)的保密法定密過(guò)寬，也限制了預(yù)算公開(kāi)。1997年，國(guó)家保密局和財(cái)政部制定的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》指出，財(cái)政年度預(yù)、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密，不得向社會(huì)公開(kāi)。盡管1982年憲法賦予人大有權(quán)審查、批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告,1994年預(yù)算法明確了人大審批預(yù)算的職能，但其中并無(wú)預(yù)算公開(kāi)的規(guī)定。因此，人大代表幾乎是就預(yù)算報(bào)告來(lái)審查預(yù)算，對(duì)預(yù)算“賬目”知之甚少。有人大代表批評(píng)道：“這樣虛化、不透明的報(bào)告給代表，代表怎么去審議？”老百姓當(dāng)然無(wú)法知曉政府如何花錢(qián)。
第二階段：部門(mén)預(yù)算“細(xì)賬”向人大代表公開(kāi)。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，提出編制部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算等要求。2000年，全國(guó)人大選擇教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門(mén)，作為向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算的試點(diǎn)。2001年，廣東省政府首次向省人代會(huì)提交省政府辦公廳等7個(gè)試點(diǎn)單位的部門(mén)預(yù)算草案。可以說(shuō)，隨著部門(mén)預(yù)算在改革中逐步規(guī)范并步入常態(tài)，提供了可資預(yù)算公開(kāi)的條件。
在人代會(huì)上，部門(mén)預(yù)算及預(yù)算資料起初被標(biāo)上“秘密，會(huì)后收回”字樣，預(yù)算文本掌握在代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)手里面，代表要看預(yù)算案，得向團(tuán)長(zhǎng)借。部門(mén)預(yù)算確實(shí)讓人大代表知曉政府怎么花錢(qián)，但花錢(qián)又如此“秘密”，這就遭到了代表和公眾的質(zhì)疑。到了2005年，這些秘密字樣開(kāi)始被刪除，各地部門(mén)預(yù)算逐漸向人大代表公開(kāi)。當(dāng)年1月，參加四川省人代會(huì)的代表發(fā)現(xiàn)手中的部門(mén)預(yù)算草案封面的“機(jī)密”二字被刪除。自2006年開(kāi)始，湖南省將124個(gè)省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算情況全部向人大代表公開(kāi)。近年，深圳等地的人大代表人手一本部門(mén)預(yù)算草案，而且允許代表帶回家。這喻示著預(yù)算公開(kāi)透明邁出了體制內(nèi)的第一步。此間，少數(shù)地方開(kāi)始探索向社會(huì)有限度地公開(kāi)預(yù)算。
第三階段：預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)。2007年通過(guò)的國(guó)務(wù)院政府信息公開(kāi)條例將“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”和“財(cái)政收支、各類(lèi)專項(xiàng)資金的管理和使用情況”列為重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。這是第一個(gè)涉及預(yù)算公開(kāi)的制度文本。當(dāng)年，深圳市試水將部門(mén)預(yù)算向公民個(gè)人有條件地公開(kāi)，即只能在財(cái)政局閱覽室閱讀，不外借、不復(fù)印。“預(yù)算不是秘密，應(yīng)該掛在網(wǎng)上向社會(huì)公開(kāi)！”政府信息公開(kāi)條例這把“尚方寶劍”，讓人大代表依法追問(wèn)：省長(zhǎng)報(bào)告已向社會(huì)公開(kāi)，為什么預(yù)算案不能通過(guò)媒體公開(kāi)？加上公民與媒體的一浪蓋過(guò)一浪的呼吁，預(yù)算公開(kāi)已經(jīng)“箭在弦上”。這就有了2009年10月廣州市財(cái)政局在網(wǎng)上全部公開(kāi)當(dāng)年114個(gè)部門(mén)預(yù)算；2010年3月國(guó)土資源部率中央部委之先公布部門(mén)預(yù)算。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈說(shuō)，“中國(guó)新一輪預(yù)算改革即公共預(yù)算改革從1999年就開(kāi)始了，時(shí)間過(guò)去了11年，今天才有中央部門(mén)公開(kāi)自己的‘賬本’，是否有點(diǎn)漫長(zhǎng)啊！”
吳曉靈所說(shuō)的公共預(yù)算改革實(shí)際上導(dǎo)源于1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，該決定提出編制部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算等。2004年9月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任劉積斌高度評(píng)價(jià)推行部門(mén)預(yù)算是“預(yù)算制度改革最重要、最見(jiàn)成效的‘亮點(diǎn)’”。
公共預(yù)算改革和政府信息公開(kāi)規(guī)制這兩顆種子，在民主法治的土壤里強(qiáng)勁地萌發(fā)，預(yù)算公開(kāi)成水到渠成之勢(shì)，這也是民主法治的題中之義。
