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北京可借鑒東京經驗:高生活成本調節人口
2011-01-17 11:16:07 來源：北京日報 特大城市的人口問題是世界城市化進程中一個令人棘手的問題。近年北京城市人口規模持續高位攀升，人口的過快增長嚴重影響了北京的可持續發展，形成了交通擁堵、就業緊張、住房困難、水資源緊缺、環境污染等城市問題。日本東京作為世界級的國際化大都市，在其經濟高速增長期也曾伴隨城市化的快速推進，面臨過與北京現在相類似的人口問題。面對嚴峻的人口膨脹問題，東京政府在不限制人口和勞動力自由流動的情況下，從城市發展戰略高度出發，采取多種行之有效的政策措施引導和疏散人口，取得良好效果，其經驗值得借鑒。
北京市和東京都的人口規模變動均與經濟增長、城市化歷程相吻合 通過數據比較（見下表）可以看到，北京市總面積是東京都面積的7.6倍，中心城區面積則是東京都中心城區的2.2倍；北京市目前人口總量也大大超過東京都人口總量，但北京的每平方公里人口密度不如東京。因此，與東京相比，北京市擁有更大的發展空間。就城市發展空間而言，京津冀都市圈（京津冀都市圈規劃尚未正式出臺，京津冀都市圈的構成大多按“8+2”模式，即包括：河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德共8個地市以及北京、天津兩個直轄市）的人口總數高于東京都市圈，但其經濟規模、人均GDP和圈內城市發展水平均和東京都市圈有較大差距。京津冀都市圈的合作尚處于啟動階段，北京的人口流入壓力很大。 數據顯示，北京市和東京都的人口規模變動均與經濟增長、城市化歷程相吻合。東京都人口發展大致經歷了恢復增長（1945年-1955年戰后復興期）、快速增長（1955年-1970年經濟高速增長期）、穩定增長（1970年-1990年經濟穩定增長期）、負增長（20世紀90年代后經濟泡沫期和逆城市化時期）、緩慢增長（90年代后期“再城市化時期”）五個階段。我們在結合多方統計數據及相關研究成果后，發現北京市人口發展可分為波段推高（新中國成立-50年代）、低位徘徊（60年代）、小步回升（70年代-80年代末）、快速增長（90年代以后-現在）四個階段。由此可見，日本東京1955年至1970年和北京90年代以后至2010年的人口規模演變狀況較為近似，東京1955年至1970年的經驗尤為值得借鑒。 東京與北京人口遷移狀況之比較 東京人口遷移模式的改變,主要受日本產業結構的調整及“產業空洞化”和世界城市化發展的影響。東京人口遷移變動主要經歷了兩個比較完整的周期。第一個周期自1955年開始到1975年結束,大約持續了20年。這一時期是東京的經濟高速增長期和人口的急速膨脹期，一直表現為人口凈遷入，大致到1960年代初期先后達到最大值。人口、勞動力的集中,使地價上漲、環境惡化、生活成本增加,從而抑制人口入遷并使之逐漸減少,特別在1970年代中期東京都市圈的人口遷移幾乎停滯,凈遷入規模趨近于零值。第二個周期是1970年代末期開始到1990年代初期結束。這一周期是日本經濟的產業升級階段，東京都內出現了大企業集聚、金融信息產業從業人員集聚、制造業比例大幅度降低的現象，因此與第一周期相比，該周期持續時間較短,凈遷入規模小,且人員素質普遍較高。1990年代中期以后,日本似乎又進入一個新的仍以東京“一極集中”為主要特征的人口遷移周期。總體而言，東京人口遷移的變化相對平緩，東京的凈遷入呈現萎縮趨勢。在遷移自由的市場體制下，人口遷移系統具有自動調節的作用。 北京是一個典型的移民城市，其人口發展階段、變動曲線與北京市人口政策、戶籍制度演變高度相關，人口遷移呈現頻繁、不穩定的特點。20世紀90年代以前,北京常住人口增長以自然增長和戶籍遷移增長為主,人口流動的數量、性質和方向受行政手段干預。90年代以后,隨著改革開放的深入和城市化的快速推進，戶籍遷移制度由強化、弱化到漸失，外來人口大量涌入，北京常住人口出現以下變動特點：一是北京常住人口增長速度屢屢打破規劃目標。二是外來人口增長逐漸成為北京市常住人口增長的主要因素。三是流動人口在京滯留時間明顯延長，流動人口不流動、常住化傾向日益明顯。四是流動人口來源地廣泛、中青年居多、就業結構以第三產業為主，其中從事批發、零售貿易、餐飲業者、社會服務業流動人口比例較高。五是流動人口中農業和非農業戶籍人口受教育程度存在前低后高的狀況。六是流動人口地區分布呈現高度不均。首都功能核心區的流動人口密度最大，而城市功能拓展區的流動人口規模最大。 東京應對城市人口問題的主要經驗 對于城市人口的引導和疏散，日本東京是把人口問題放在城市發展戰略的高度進行統籌考慮的。伴隨著東京戰后重建、城市迅猛發展，各種“大城市病”應運而生，其中由于人口膨脹帶來的種種問題就是“大城市病”的一種集中體現。控制城市規模還是發展特大型城市一度成為讓東京的城市管理者頭疼的兩難選擇，在經濟高速增長的環境下，發展特大城市的觀點一度搶得先機。但在東京籌備1964年奧運會的過程中，東京的發展思路跳出了“控制還是發展——非此即彼”的狹窄框框，開辟了一條嶄新的發展之路：變被動為主動，從一味關注城市規模轉向關注城市布局。通過優化升級產業結構、開發城市副中心和新城、建設大都市圈等一系列舉措，把人口數量與促進城市發展，提高城市生活性功能結合起來，有效促進了人口的流動和合理分布，控制和優化了東京都的人口規模和結構。 經驗一：調整產業結構，帶動城市人口規模、素質、布局的優化 產業結構是影響人口規模、人口素質和人口空間布局的重要因素。東京產業結構經歷了從城市化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。 1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產業的迅速發展，東京都地區積聚了大量的制造業企業為主的第二產業就業人口。人口數量的快速增長曾給東京的住房、交通、環境、能源等造成很大困難。為此，東京都政府通過制定東京圈基本規劃，實施《工業控制法》等，使大批勞動力密集型企業和東京原有的一些重化工業相繼遷往郊區、中小城市甚至海外，而以研究開發型工業、都市型工業為主的現代城市型工業開始聚集。資本和技術密集型產業代替勞動力密集型產業在東京高度聚集，一方面增加了地區生產總值和人均地區生產總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。 經驗二：建設城市副中心和新城，直接緩解中心城區人口壓力 相對于倫敦、紐約、巴黎等國際大都市在城市高速發展過程中紛紛錯失轉變城市“單中心”城市結構的機遇，東京較好地把握了時機并有計劃地實施了城市“多中心”發展戰略。設立副中心和新城成為東京疏散城市中心區人口和功能的關鍵性措施。 首先，東京分階段實施了副中心戰略。為減輕辦公和商業活動對市中心的壓力，平衡城市土地利用強度，東京于1958年、1982年和1987年分步驟分階段實施“副中心”戰略，使副中心和中心城區一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。 第二，注重依靠軌道交通引導副中心發展。在建設副中心的同時，日本東京也很重視交通網絡體系的建設。首先修建一條環市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯起來。然后再以各副中心為起點，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發展新的中小城市和工業中心。經過多年的建設，東京大都市圈現有280多公里地鐵線，鐵路近3000公里。軌道交通系統每天運送旅客2000多萬人次，承擔了東京全部客運量的86％。在早高峰時的市中心區，有91％的人乘坐軌道交通工具。 第三，20世紀60年代以來，日本政府一直在稅收等政策上向副中心、新城傾斜，加強基礎設施建設，扶持中小企業發展，促進城市人口向這些區域流動，避免過度集中。 經驗三：建立大都市圈的城市群布局是緩解大城市人口壓力的根本性戰略 建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市都市圈，從而擴大了城市的容納能力，提高了城市的聯合影響力。 東京圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280平方公里,人口3670萬（2009年），其GDP幾乎占日本全國的1／3強，是日本最大的金融、工業、商業、政治、文化中心，被認為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經歷了5次規劃，最后實現了由東京“一極集中”向多級、多圈層的城市結構的轉變。東京都市圈各城市的分工非常明確，如：多摩地區為東京都高科技產業、研究開發機構、商業、大學的聚集之地；琦玉區域是政府機構、居住、生活、商務職能聚集之地，在一定意義上成了日本的副都。
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