針對個案的“人工協調”并不現實

為阿杰的辦證之路開啟綠燈的，是福建省人口計生委發起的“人工協調”。張小舟說，各省份文件的規定都各有理由，“對方那邊不給辦，只好我們來認定。一般來說，這種情況只要有人反映給我們，我們都會跨省協調、給予解決。”

但在多位法學、人口學者看來，靠地方來“人工協調”相互沖突的規定，從長遠而言不現實。西南政法大學行政法學院副教授周尚君表示，地方性法規和地方政府規章之間出現的省際沖突，目前還沒有相應的解決辦法，建議全國人大及其常委會進行省級立法清理。

周海旺也認為，這種問題必須要由國家人口計生部門出臺政策予以明確規定，“地方的解釋是在實際操作中會遇到很多麻煩”。

事實上，無論是《人口與計劃生育法》，還是國務院《流動人口計劃生育工作條例》，都未明確具體程序。

“本章規定的獎勵措施，省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以依據本法和有關法律、行政法規的規定，結合當地實際情況，制定具體實施辦法。”周尚君向記者援引了《人口與計劃生育法》第29條規定。

他說，為了與上位法銜接，各地人大及其常委會一般會根據法律規定制定地方性法規，或人民政府制定政府規章，對具體程序加以規定。“各地會出現程序規定不一致甚至相互沖突的現象。要從立法層面杜絕這種情況很難，只能建立有效的立法審查清理機制和立法后評估機制，逐步糾正這種現象。”

褚宸舸也表示，國家層面的上位法規定得比較含糊，是考慮到各省份情況不太一樣。我國立法主體是多元的，給地方立法權的目的在于充分調動地方積極性，讓立法能夠因地制宜。“但是，一些地方立法違反了上位法的規范和基本原則”。

“最好的辦法是，由國家出臺統一的規范，避免發生各省規定‘打架’的局面。”褚宸舸說，這不僅涉及人口和計劃生育的管理，還涉及公民權利的平等、公正。

幾位學者普遍認為，如今，人口流動形勢已發生變化，相關規定必須及時調整，一些地方政策易引起沖突，損害公民利益。“我們的政策設計要更方便勞動力和人才的流動，使他們更便利地維護自身權益。”周海旺表示。

彭希哲的建議是，獨生子女證的辦理地點應采取就近化、屬地化的原則。

按照上述學者的分析，具體在辦理獨生子女證這件事上，如果上位法有明確規定，地方規定違反或規避上位法，根據《立法法》的規定，就應對地方立法予以撤銷或者修改。

但是，這種修改如何啟動，有嚴格的程序和提案主體。褚宸舸說，關于當事人個案的救濟，“如果地方政府沒有按規定辦證，就屬于行政不作為。對此，公民可以通過向上級行政主管機關申請行政復議，或者提起行政訴訟的方式，來保障自身權利。”

幸運的是，阿杰可能沒必要走到這一步。經過福建省人口計生部門的協調，他可以利用春節回家的時機，到福建省閩清縣的人口計生部門辦理獨生子女證。

“國家如果有統一規定倒好辦，怕的是各省自行其是，這樣老百姓辦事就麻煩了。”阿杰發出感慨。