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剪不斷理還亂 二元體制"亂"了鼓浪嶼

2013-04-02 10:23:00 來源:海峽導(dǎo)報(bào)
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剪不斷理還亂 二元體制

昨天,導(dǎo)報(bào)報(bào)道鼓浪嶼被指管理水平過低,和國內(nèi)外的景區(qū)、世界遺產(chǎn)地相距甚遠(yuǎn)的現(xiàn)狀,引起讀者、廈門市民的共鳴。

“看了痛心、糾心,又憂心。”廈門政協(xié)副巡視員盧怡恬說。包括專家和市民在內(nèi)的普遍共識是,鼓浪嶼管理不力的根源在于社區(qū)和景區(qū)管理的“二元體制”——— “兩個(gè)婆家”,一個(gè)是鼓浪嶼管委會,一個(gè)是街道辦。

千言萬語,一切都是為了鼓浪嶼好。廈門的鼓浪嶼,中國的鼓浪嶼,世界的鼓浪嶼。

追溯 以前管得“杠杠”的

“以前鼓浪嶼管得可好了,用東北話叫‘杠杠的’。”昨天,廈門市民陳先生告訴導(dǎo)報(bào)記者,這一點(diǎn),只要是老廈門人都知道。

市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎(jiǎng)懷,年少時(shí)在鼓浪嶼上求學(xué)。他記得,上個(gè)世紀(jì)鼓浪嶼的生活環(huán)境、社會治安、社會管理、公共服務(wù),在相當(dāng)長的時(shí)間里一直都是最好的,很多人削尖腦袋想要搬進(jìn)鼓浪嶼。

剪不斷理還亂 二元體制

據(jù)了解,鼓浪嶼在解放前有10萬人,到了上世紀(jì)五六十年代,也容納了3萬-4萬人,社會架構(gòu)完備,管理井井有條。

從鼓浪嶼上走出了濟(jì)濟(jì)人才,除音樂、文學(xué)人才外,導(dǎo)報(bào)記者稍作統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),從鼓浪嶼走出去的正廳級干部就是個(gè)不小的數(shù)字。在很多人看來,人文是鼓浪嶼的“魂”,可上升為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

那么,鼓浪嶼從什么時(shí)候起就日趨“沒落”呢?幾天前廈門社會科學(xué)院青年學(xué)者詹朝霞分析時(shí)言明,根源在于對鼓浪嶼的“身份”認(rèn)知有誤,想要發(fā)展景區(qū)、做大旅游,卻忽略了它人文社區(qū)的本質(zhì)。

最終的行政變化,是2003年鼓浪嶼撤區(qū),廈門市成立鼓浪嶼-萬石山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會,鼓浪嶼向旅游景區(qū)發(fā)力。自此,鼓浪嶼逐漸走向了“二元體制”。

反差 好經(jīng)驗(yàn)幫不上忙

如今,諸多廈門好經(jīng)驗(yàn),在鼓浪嶼上“難覓芳蹤”。

以鼓浪嶼城管水平來說,目前仍然相對滯后。鼓浪嶼行政綜合執(zhí)法大隊(duì)除了日常的巡查、勸導(dǎo)、取締外,設(shè)置了7個(gè)執(zhí)勤點(diǎn)(目前并為6個(gè)),派城管協(xié)查員駐點(diǎn)檢查。

然而在商業(yè)最集中的龍頭路,即便在海底世界旁有一個(gè)城管執(zhí)勤點(diǎn),多次抗法或沖突也大多發(fā)生于此。為了達(dá)到街面干凈整治、沒有擺攤的局面,全靠協(xié)查員一直站在路上,目不轉(zhuǎn)睛盯著路面。

島上其它地方也是一樣,主要靠城管隊(duì)員或協(xié)查員用眼睛發(fā)現(xiàn),城管一來,攤販像潮水退去,城管一走,攤販像潮水上岸。

相比之下,早在2010年,思明城管就建設(shè)了 “數(shù)字化城管系統(tǒng)”,設(shè)有一個(gè)指揮中心,1000多個(gè)遍布全區(qū)的電子視頻監(jiān)控,城管隊(duì)員手上握有“城管通”,基層中隊(duì)有指揮終端,可及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速出動(dòng)。

自思明區(qū)以后,其它區(qū)也在建設(shè)“數(shù)字化城管”,但沒有鼓浪嶼。

市政協(xié)特邀研究員沈松寶一針見血說,對于臟亂差現(xiàn)象,廈門有引以為豪的管理經(jīng)“門前三包”,在鼓浪嶼上也沒有落實(shí)。

“門前三包”是全國聞名的“廈門經(jīng)驗(yàn)”,1981年在創(chuàng)建中山路時(shí)發(fā)明,包秩序、包綠化和包衛(wèi)生。28年后,它變成“市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)”。

導(dǎo)報(bào)記者屢次上鼓浪嶼調(diào)查,“門前三包”沒了,一位城管隊(duì)員告訴導(dǎo)報(bào)記者,一些店家的門前區(qū)域,被用來出租給了攤販。怎能不亂?

根源 “二元體制”束縛管理

到底是什么阻礙鼓浪嶼提升管理水平?眾多學(xué)者、專家的一致分析,就連普通民眾的大多指向,管理不力的根源在于“二元體制”。

2003年,鼓浪嶼撤區(qū)設(shè)管委會,在朱獎(jiǎng)懷眼里,這既是偏向景區(qū)發(fā)展的肇始,也是“二元體制”的發(fā)端。

“二元體制”的表現(xiàn)是“兩個(gè)婆家”。一個(gè)“婆家”為鼓浪嶼管委會,一個(gè)“婆家”是思明區(qū)政府及其下轄的鼓浪嶼街道辦。鼓浪嶼的管委會屬副廳級,和思明區(qū)政府平級,雖高于鼓浪嶼街道辦但管不了它。

“雙頭管理”造成管理不清。鼓浪嶼的景區(qū)歸管委會管,社區(qū)歸街道辦管,“這就變得混亂,社區(qū)和景區(qū)是‘你中有我,我中有你’,是不能截然分開,卻要不同的部門來管。”市政協(xié)副巡視員盧怡恬分析。

任何管理和執(zhí)法,最終都是人對人。“瓜分”鼓浪嶼利益蛋糕的利益群體,大多住在島上,屬社區(qū)人,歸街道辦管;當(dāng)這些走上街頭擺攤,在家違建,則歸管委會下的鼓浪嶼城管負(fù)責(zé)。管理被人為割裂。

“二元體制”直接影響治理,歷次整治行動(dòng)往往由管委會“協(xié)調(diào)”派出所、工商、衛(wèi)生等部門。“協(xié)調(diào)力度肯定沒有管的力度大。”專家指出。

“自從鼓浪嶼撤區(qū)之后,一系列問題就出現(xiàn)了。”朱獎(jiǎng)懷舉例,職能部門管理不到位、管理缺位、推諉扯皮,鼓浪嶼人口結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜,街道辦不能插手管,管委會也沒辦法協(xié)調(diào)。

突破 人大立法要求統(tǒng)一管理

時(shí)至今日,鼓浪嶼的“二元體制”依然沒有理順。

早在兩年多以前,鼓浪嶼體制問題引起廈門市委、市政府、人大、政協(xié)的高度重視。2011年廈門“兩會”,鼓浪嶼的“二元體制”成代表和委員的熱議焦點(diǎn),并被政協(xié)委員寫成提案。

更早之前,時(shí)任全國政協(xié)委員的莊威指出,鼓浪嶼管委會“先天不足”,不具備政府職能,不是執(zhí)法主體,沒有行政執(zhí)法權(quán),所以,遇到土地、規(guī)劃、房屋拆遷、社會治安等問題,就只能靠“協(xié)調(diào)”,由思明區(qū)解決,景區(qū)管理效率低、成本高。

最終,鼓浪嶼的“二元體制”被以立法的形式,要求改變。市人大常委會審議通過的《鼓浪嶼文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》,將整個(gè)鼓浪嶼列為文化遺產(chǎn)核心區(qū),要求市政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對鼓浪嶼文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo),建立統(tǒng)一、高效的管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對鼓浪嶼文化遺產(chǎn)的保護(hù)和統(tǒng)一管理。

同時(shí),該條例要求市政府應(yīng)當(dāng)確定文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其與其他有關(guān)部門和單位的工作關(guān)系。

然而該條例從今年1月1日起施行,截至目前“統(tǒng)一管理”仍然沒有在體制上得到落實(shí)。

呼吁 嚴(yán)格依法,變革體制

“既然有法可依,當(dāng)務(wù)之急,是要執(zhí)行法規(guī)要求。”昨天,市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎(jiǎng)懷指出。

幾位專家認(rèn)為,“二元體制”的背后,透露的正是對鼓浪嶼“身位”定位的糾結(jié)———鼓浪嶼如果是景區(qū),那就由管委會統(tǒng)管;鼓浪嶼如果是社區(qū),那就由思明區(qū)政府統(tǒng)管。

顯然,“鼓浪嶼風(fēng)華絕代的時(shí)間點(diǎn)已經(jīng)過去,再也不可能回到從前的鼓浪嶼”(廈門社科院詹朝霞語)。詹朝霞認(rèn)為,要復(fù)興鼓浪嶼,必須回到鼓浪嶼的本質(zhì)“人文社區(qū)”,兼容人文社區(qū)與景區(qū)。

多方共識,拯救鼓浪嶼要借著文化遺產(chǎn)保護(hù)之機(jī),在世人矚目之下,在法規(guī)的保駕護(hù)航之下,讓鼓浪嶼向人文回歸,別讓景區(qū)發(fā)展誤入歧途。

朱獎(jiǎng)懷詮釋,從現(xiàn)狀來看,作為風(fēng)景名勝區(qū)、國家級5A旅游區(qū),鼓浪嶼的旅游功能是不爭事實(shí),但是,鼓浪嶼不是一個(gè)簡單的景區(qū),而是由“自然景觀+人文景觀+人”三位一體構(gòu)成。在此形勢之下,更需要有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),既管景區(qū),又管社區(qū)事務(wù)。

“二元體制”的存在,構(gòu)成對鼓浪嶼復(fù)興的阻礙。朱獎(jiǎng)懷補(bǔ)充,鼓浪嶼的財(cái)務(wù)機(jī)制亦要改革,不能倚重于商業(yè)稅收和景區(qū)收入,否則會造成商業(yè)不斷擴(kuò)大,而嚴(yán)格改為“收支兩條線”,每年做預(yù)算,就不會緊盯商業(yè)。

市政協(xié)副巡視員盧怡恬建議,鼓浪嶼可從此番國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中汲取智慧,改革體制機(jī)制,并在運(yùn)作過程中不斷完善。

外地樣本 泰山和西湖是這么管

對比鼓浪嶼,坐落在泰山腳下的泰山景區(qū)管理委員會,非常完備。它是行使管理泰山景區(qū)的專門機(jī)構(gòu),在鼓浪嶼上只有派駐點(diǎn)的衛(wèi)生、環(huán)保部門,在泰山管委會里,則內(nèi)設(shè)了衛(wèi)生環(huán)保局。

鼓浪嶼上有鼓浪嶼工商所和鼓浪嶼派出所,分別歸思明工商和思明公安管;但在泰山管委會,下屬就有景區(qū)工商分局、森林公安分局。

西湖也是如此。西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會下有文化局、財(cái)政局、風(fēng)景管理局(環(huán)保局)、文物處、旅游商貿(mào)局、杭州衛(wèi)生局西湖分局、景區(qū)公安分局等,還受委托管理西湖風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域內(nèi)的街道。

編輯: 柳洪杰 標(biāo)簽: 二元體制
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