一個(gè)重要任務(wù)，就是要處理好改革創(chuàng)新與現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家政策之間的關(guān)系

4月17日，上海市人大常委會(huì)將審議《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《決定（草案）》）。當(dāng)?shù)卣賳T表示，非改革創(chuàng)新無(wú)以前進(jìn)，期望通過(guò)行政、法律等多種手段，激發(fā)起銳氣和沖勁。

為解決改革創(chuàng)新者的后顧之憂，《決定（草案）》明確表態(tài)依法保障改革創(chuàng)新，寬容失敗。外界將之視作激勵(lì)改革的催化劑。

此前，深圳市曾于2006年出臺(tái)全國(guó)首部改革創(chuàng)新法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，被認(rèn)為是鼓勵(lì)改革的開(kāi)創(chuàng)性舉措，并在法律范圍內(nèi)為改革拓展了新的空間。

不過(guò)，改革創(chuàng)新與遵行法律之間如何界定，寬容試錯(cuò)與改革成本之間如何平衡，政策的穩(wěn)定性如何持續(xù)——上海的改革法制化道路，勢(shì)必和深圳特區(qū)的探索一樣，將作為樣本被多方關(guān)注并考量。

“責(zé)任豁免”激勵(lì)改革

《決定（草案）》中有一關(guān)鍵條款：對(duì)依照本決定規(guī)定程序決策、實(shí)施改革創(chuàng)新，而未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未牟取私利的，在政府績(jī)效考核中對(duì)有關(guān)部門(mén)和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，不予追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任。

“這是考慮到改革創(chuàng)新者沒(méi)有功勞也有苦勞，不能因?yàn)闆](méi)有成功而影響工作評(píng)價(jià)。”4月8日，上海市政府法制辦主任劉華在向市人大常委會(huì)進(jìn)行解讀時(shí)說(shuō)，較之其他省市同類法規(guī)，不作負(fù)面評(píng)價(jià)體現(xiàn)了最大程度的寬容。

外界評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)，改革的困難加大、風(fēng)險(xiǎn)加大，成功率降低的概率也在加大。《決定（草案）》的出臺(tái)，有助于激發(fā)改革的動(dòng)力。

本刊記者采訪了解，以法規(guī)性文件形式促進(jìn)上海市改革創(chuàng)新，主要基于兩方面考慮。一是將當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)好做法予以制度化、法規(guī)化。改革創(chuàng)新不可避免會(huì)遇到國(guó)家法律法規(guī)限制的問(wèn)題，直接“破法”創(chuàng)新有違法治精神。

當(dāng)?shù)毓賳T介紹，近年來(lái)上海在國(guó)際金融中心建設(shè)、國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)、營(yíng)改增等方面開(kāi)展改革創(chuàng)新取得重大突破，在實(shí)踐中探索了一條行之有效先行先試的路徑。這一路徑既順應(yīng)了上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展求新求變的需求，又尊重了國(guó)家法律和中央政府的權(quán)威。如果通過(guò)法規(guī)性文件明確這一路徑，將更有力地推動(dòng)上海今后改革創(chuàng)新工作。

二是針對(duì)改革創(chuàng)新工作中存在思想顧慮、制度障礙、機(jī)制缺陷和利益藩籬等突出問(wèn)題，通過(guò)明確激勵(lì)保障措施、責(zé)任豁免，建立工作機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造力。

《決定（草案）》中明確鼓勵(lì)全社會(huì)改革創(chuàng)新。就其重點(diǎn)而言，聚焦了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、社會(huì)建設(shè)和城市管理中的突出問(wèn)題、政府自身建設(shè)等多個(gè)方面。

參與《決定（草案）》起草的工作人員告訴本刊記者，《決定（草案）》既借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，又立足上海解決本市實(shí)際問(wèn)題。定位在“促進(jìn)”，內(nèi)容上虛實(shí)結(jié)合，對(duì)“改革創(chuàng)新”作一體化表述。

《決定（草案）》中還包括，上海市人民政府設(shè)立改革創(chuàng)新獎(jiǎng)等，各級(jí)人民政府和及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)將改革創(chuàng)新工作以及相關(guān)配合保障工作納入績(jī)效考核內(nèi)容，并作為部門(mén)考核、個(gè)人職務(wù)晉升和獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)之一。

界定法治框架

綜合以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，地方的改革創(chuàng)新，難免遇到固有制度法規(guī)的障礙。

劉華說(shuō)，很少有人愿意冒著風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行改革創(chuàng)新，“多數(shù)情況研究研究就作罷了，對(duì)內(nèi)容滯后、規(guī)定不合理的法律法規(guī)規(guī)章制度以及文件，不知道如何突破。”

但在法律體系日益完善的背景下，改革創(chuàng)新與遵行法律之間如何界定，并非易事。有分析人士指出，改革進(jìn)入新的攻堅(jiān)階段，最迫切需要加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約，這些都需要法治權(quán)威作為基礎(chǔ)。

參與《決定（草案）》起草的工作人員告訴本刊記者，改革創(chuàng)新和遵行法律是一對(duì)既相對(duì)又相容的矛盾，也是實(shí)踐中遇到的難題。既要強(qiáng)調(diào)解放思想改革創(chuàng)新，又要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法治原則和途徑。

上述人員表示，根據(jù)上海改革創(chuàng)新工作實(shí)際，可以分為不存在法律制度障礙和存在法律制度障礙兩種情況。對(duì)前者，明確規(guī)定只要法律法規(guī)規(guī)章、國(guó)家政策不禁止不限制，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大膽改革創(chuàng)新。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，在不違反法規(guī)的情況下向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，同時(shí)進(jìn)行流程簡(jiǎn)化，是政府治理創(chuàng)新的方向。而政府治理的創(chuàng)新將帶動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，最終帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)層面的創(chuàng)新。

對(duì)后者，明確了三條法治途徑：第一，申請(qǐng)國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)；第二，發(fā)揮浦東新區(qū)綜合配套改革的政策平臺(tái)作用；第三，上海市提供法治保障、授權(quán)試點(diǎn)。

“這份決定所傳遞出的鼓勵(lì)改革的精神值得肯定，決定中許多涉及的問(wèn)題，其實(shí)不止上海一個(gè)地方存在，所以決定里的一些原則、方法，對(duì)各地都有一定借鑒作用。”中共中央黨校教授劉春說(shuō)。

4月10日，上海市人大常委會(huì)舉行第六次主任會(huì)議，聽(tīng)取《決定（草案）》的說(shuō)明和審議意見(jiàn)報(bào)告。會(huì)議認(rèn)為，改革創(chuàng)新需要法治保障，也需要在法治的框架下開(kāi)展，“《決定（草案）》所肩負(fù)的一個(gè)重要任務(wù)，就是要處理好改革創(chuàng)新與現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家政策之間的關(guān)系”。

“試錯(cuò)”也要保障群眾利益

對(duì)于改革中可能出現(xiàn)的“試錯(cuò)”后果，分析人士認(rèn)為，對(duì)改革推動(dòng)者合理免責(zé)，和對(duì)改革承擔(dān)者合理補(bǔ)償，是一個(gè)天平兩端的砝碼。

上海當(dāng)?shù)赜泄賳T表示，改革“試錯(cuò)”機(jī)制的缺乏，催生了不少干部“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的做太平官心態(tài)，成為改革路上的絆腳石。

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，推進(jìn)改革，不可能事事都有百分之一百的把握，如果能夠在體制機(jī)制上對(duì)于改革“試錯(cuò)”的后果予以適當(dāng)包容，對(duì)改革的激勵(lì)效應(yīng)顯著。

不過(guò)，相應(yīng)的調(diào)整和糾錯(cuò)機(jī)制必不可少。竹立家說(shuō)，對(duì)于改革“試錯(cuò)”的后果予以包容，并不是要人們一味冒進(jìn)。這種鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的精神，并不意味著某些官員借改革之機(jī)，拍胸脯拍腦袋地決策就能借此大行其道。

劉春認(rèn)為，對(duì)于那些“試錯(cuò)”的改革，在一定程度上要寬容失敗，但“試錯(cuò)”成本不應(yīng)由民眾來(lái)承擔(dān)。這涉及到在改革過(guò)程中妥善處理群眾利益的問(wèn)題。合理免責(zé)與合理補(bǔ)償，二者應(yīng)統(tǒng)籌考慮，不能失之偏頗。

中共中央黨校教授韓保江表示，允許改革“試錯(cuò)”，就應(yīng)當(dāng)完善改革方案與程序，立項(xiàng)前應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的科學(xué)論證，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任。與此同時(shí)，要準(zhǔn)確界定和評(píng)價(jià)是“改革失敗”還是個(gè)人冒進(jìn)，防止改革失敗后，遮掩錢(qián)權(quán)交易等腐敗，逃避責(zé)任追究和法律懲罰。

韓保江認(rèn)為，鼓勵(lì)改革，既要允許改革“試錯(cuò)”，對(duì)那些一心想干事的干部免予負(fù)面評(píng)價(jià)，也要對(duì)“試錯(cuò)”的成本給予合理補(bǔ)償。一項(xiàng)公共政策無(wú)疑會(huì)影響許多人的生活，一旦“試錯(cuò)”，群眾利益難免受到波及。實(shí)踐過(guò)程中，絕不能讓廣大群眾獨(dú)自承擔(dān)“試錯(cuò)”的成本，必須探索一套行之有效的補(bǔ)償機(jī)制。

此外，竹立家表示，在合理的范圍內(nèi)寬容改革失敗，也必須注意政策的連貫性，不能毫無(wú)章法的輕率決策，亂試一通。看著這條路行不通，就另起爐灶重新鋪個(gè)新攤子，到最后結(jié)果是一事無(wú)成。

他建議，要解決這個(gè)問(wèn)題，還是需要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。看準(zhǔn)一個(gè)目標(biāo)，就在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，下決心去推動(dòng)，哪怕中途遇到一些小的挫折，也不能灰心喪氣。而對(duì)于那些在實(shí)踐中經(jīng)過(guò)多次嘗試，已被證明有欠妥當(dāng)?shù)拇胧惨皶r(shí)進(jìn)行糾錯(cuò)，不能反復(fù)折騰。□文/《瞭望》新聞周刊記者仇逸龍?jiān)谟?/p>