一個重要任務，就是要處理好改革創新與現有法律、法規、規章、國家政策之間的關系

4月17日，上海市人大常委會將審議《關于促進改革創新的決定（草案）》（以下簡稱《決定（草案）》）。當地政府官員表示，非改革創新無以前進，期望通過行政、法律等多種手段，激發起銳氣和沖勁。

為解決改革創新者的后顧之憂，《決定（草案）》明確表態依法保障改革創新，寬容失敗。外界將之視作激勵改革的催化劑。

此前，深圳市曾于2006年出臺全國首部改革創新法規《深圳經濟特區改革創新促進條例》，被認為是鼓勵改革的開創性舉措，并在法律范圍內為改革拓展了新的空間。

不過，改革創新與遵行法律之間如何界定，寬容試錯與改革成本之間如何平衡，政策的穩定性如何持續——上海的改革法制化道路，勢必和深圳特區的探索一樣，將作為樣本被多方關注并考量。

“責任豁免”激勵改革

《決定（草案）》中有一關鍵條款：對依照本決定規定程序決策、實施改革創新，而未能實現預期目標，且未牟取私利的，在政府績效考核中對有關部門和個人不作負面評價，不予追究行政責任及其他法律責任。

“這是考慮到改革創新者沒有功勞也有苦勞，不能因為沒有成功而影響工作評價。”4月8日，上海市政府法制辦主任劉華在向市人大常委會進行解讀時說，較之其他省市同類法規，不作負面評價體現了最大程度的寬容。

外界評價，現階段已經進入改革深水區，改革的困難加大、風險加大，成功率降低的概率也在加大。《決定（草案）》的出臺，有助于激發改革的動力。

本刊記者采訪了解，以法規性文件形式促進上海市改革創新，主要基于兩方面考慮。一是將當地改革創新的好經驗好做法予以制度化、法規化。改革創新不可避免會遇到國家法律法規限制的問題，直接“破法”創新有違法治精神。

當地官員介紹，近年來上海在國際金融中心建設、國際航運中心建設、營改增等方面開展改革創新取得重大突破，在實踐中探索了一條行之有效先行先試的路徑。這一路徑既順應了上海經濟社會發展求新求變的需求，又尊重了國家法律和中央政府的權威。如果通過法規性文件明確這一路徑，將更有力地推動上海今后改革創新工作。

二是針對改革創新工作中存在思想顧慮、制度障礙、機制缺陷和利益藩籬等突出問題，通過明確激勵保障措施、責任豁免，建立工作機制，激發全社會改革創新的積極性和創造力。

《決定（草案）》中明確鼓勵全社會改革創新。就其重點而言，聚焦了社會主義市場經濟重點領域和關鍵環節、社會建設和城市管理中的突出問題、政府自身建設等多個方面。

參與《決定（草案）》起草的工作人員告訴本刊記者，《決定（草案）》既借鑒深圳經驗，又立足上海解決本市實際問題。定位在“促進”，內容上虛實結合，對“改革創新”作一體化表述。

《決定（草案）》中還包括，上海市人民政府設立改革創新獎等，各級人民政府和及其部門應當將改革創新工作以及相關配合保障工作納入績效考核內容，并作為部門考核、個人職務晉升和獎勵的依據之一。

界定法治框架

綜合以往實踐經驗，地方的改革創新，難免遇到固有制度法規的障礙。

劉華說，很少有人愿意冒著風險進行改革創新，“多數情況研究研究就作罷了，對內容滯后、規定不合理的法律法規規章制度以及文件，不知道如何突破。”

但在法律體系日益完善的背景下，改革創新與遵行法律之間如何界定，并非易事。有分析人士指出，改革進入新的攻堅階段，最迫切需要加強對公民權利的保障和對公權力的監督制約，這些都需要法治權威作為基礎。

參與《決定（草案）》起草的工作人員告訴本刊記者，改革創新和遵行法律是一對既相對又相容的矛盾，也是實踐中遇到的難題。既要強調解放思想改革創新，又要強調堅持法治原則和途徑。

上述人員表示，根據上海改革創新工作實際，可以分為不存在法律制度障礙和存在法律制度障礙兩種情況。對前者，明確規定只要法律法規規章、國家政策不禁止不限制，應當鼓勵大膽改革創新。

國家行政學院教授汪玉凱認為，在不違反法規的情況下向社會和市場放權，同時進行流程簡化，是政府治理創新的方向。而政府治理的創新將帶動社會創新，最終帶動經濟層面的創新。

對后者，明確了三條法治途徑：第一，申請國家授權試點；第二，發揮浦東新區綜合配套改革的政策平臺作用；第三，上海市提供法治保障、授權試點。

“這份決定所傳遞出的鼓勵改革的精神值得肯定，決定中許多涉及的問題，其實不止上海一個地方存在，所以決定里的一些原則、方法，對各地都有一定借鑒作用。”中共中央黨校教授劉春說。

4月10日，上海市人大常委會舉行第六次主任會議，聽取《決定（草案）》的說明和審議意見報告。會議認為，改革創新需要法治保障，也需要在法治的框架下開展，“《決定（草案）》所肩負的一個重要任務，就是要處理好改革創新與現有法律、法規、規章、國家政策之間的關系”。

“試錯”也要保障群眾利益

對于改革中可能出現的“試錯”后果，分析人士認為，對改革推動者合理免責，和對改革承擔者合理補償，是一個天平兩端的砝碼。

上海當地有官員表示，改革“試錯”機制的缺乏，催生了不少干部“不求有功，但求無過”的做太平官心態，成為改革路上的絆腳石。

國家行政學院教授竹立家認為，推進改革，不可能事事都有百分之一百的把握，如果能夠在體制機制上對于改革“試錯”的后果予以適當包容，對改革的激勵效應顯著。

不過，相應的調整和糾錯機制必不可少。竹立家說，對于改革“試錯”的后果予以包容，并不是要人們一味冒進。這種鼓勵創新、寬容失敗的精神，并不意味著某些官員借改革之機，拍胸脯拍腦袋地決策就能借此大行其道。

劉春認為，對于那些“試錯”的改革，在一定程度上要寬容失敗，但“試錯”成本不應由民眾來承擔。這涉及到在改革過程中妥善處理群眾利益的問題。合理免責與合理補償，二者應統籌考慮，不能失之偏頗。

中共中央黨校教授韓保江表示，允許改革“試錯”，就應當完善改革方案與程序，立項前應經過嚴格的科學論證，明確各環節的責任。與此同時，要準確界定和評價是“改革失敗”還是個人冒進，防止改革失敗后，遮掩錢權交易等腐敗，逃避責任追究和法律懲罰。

韓保江認為，鼓勵改革，既要允許改革“試錯”，對那些一心想干事的干部免予負面評價，也要對“試錯”的成本給予合理補償。一項公共政策無疑會影響許多人的生活，一旦“試錯”，群眾利益難免受到波及。實踐過程中，絕不能讓廣大群眾獨自承擔“試錯”的成本，必須探索一套行之有效的補償機制。

此外，竹立家表示，在合理的范圍內寬容改革失敗，也必須注意政策的連貫性，不能毫無章法的輕率決策，亂試一通。看著這條路行不通，就另起爐灶重新鋪個新攤子，到最后結果是一事無成。

他建議，要解決這個問題，還是需要加強改革的頂層設計。看準一個目標，就在科學論證的基礎上，下決心去推動，哪怕中途遇到一些小的挫折，也不能灰心喪氣。而對于那些在實踐中經過多次嘗試，已被證明有欠妥當的措施，也要及時進行糾錯，不能反復折騰。□文/《瞭望》新聞周刊記者仇逸龍在宇